Wprowadzenie

Celem spotkania było przedstawienie wniosków z analizy najnowszych zmian regulacyjnych dotyczących permittingu OZE. W spotkaniu, które odbyło się w formule Chatham House, uczestniczyły 23 osoby. Byli to przedstawiciele administracji publicznej, sektora prywatnego oraz organizacji pozarządowych. Łączyło ich wieloletnie doświadczenie i ekspercka wiedza dotycząca procesu inwestycyjnego OZE w Polsce. Podczas spotkania dyskutowano, czy wdrażane zmiany regulacyjne w obszarze permittingu OZE, w tym obszary przyspieszonego rozwoju OZE (OPRO) i implementacja REDIII, są odpowiednie dla zbudowania bardziej przejrzystego i efektywnego systemu wydawania pozwoleń. Omówiono również propozycję zmian, które są jeszcze potrzebne, aby zapewnić sprawny rozwój instalacji OZE w Polsce.

Perspektywy kluczowych interesariuszy:

Przedstawiciele administracji publicznej podkreślali postęp w implementacji nowych ram regulacyjnych dla rozwoju OZE, wskazując na OPRO i wdrażanie zapisów REDIII jako kluczowe narzędzia porządkujące proces inwestycyjny. Zwracali jednocześnie uwagę na ograniczenia wynikające z regulacji towarzyszących inwestycjom OZE, szczególnie w obszarze planowania przestrzennego i procedur środowiskowych. To elementy, które pośrednio wpływają na tempo realizacji projektów i wymagają dopracowania.

Kluczowe wątki:

• Docelowo OPRO może być szansą na bardziej systemowy i transparentny rozwój OZE, m.in. dzięki mapowaniu potencjału i uwzględnieniu aspektów środowiskowych oraz infrastrukturalnych.
• Prace nad mapami potencjału OZE zostały zakończone, a ich wykorzystanie ma wspierać planowanie przestrzenne i lokalizację inwestycji. Prace nad mapami potencjału i wrażliwości przyrody zostały przeprowadzone bez wzmocnienia kadrowego, a generowały dodatkowe obowiązki dla GDOŚ/RDOŚ.
• W dalszym ciągu jest widoczna potrzeba wzmocnienia instytucjonalnego (m.in. RDOŚ i samorządów), mimo trudności w pozyskaniu odpowiednich środków na ten cel.
• MKIŚ nie wyklucza, że sposób wyznaczania OPRO zostanie w przyszłości zmodyfikowany po ocenie ich funkcjonowania.
• Równoległe procedowanie decyzji planistycznych i środowiskowych jest kluczowe dla przyspieszenia permittingu. Propozycja znalazła się w tzw. ustawie biometanowej (UD332), ale pojawi się także w dwóch innych projektach ustaw (również dla innych technologii niż OZE).
• Zachowanie zgodności z prawem unijnym oraz istniejącym orzecznictwem przy projektowaniu nowych rozwiązań jest bardzo ważne.
• Celem projektowanych wytycznych dotyczących wpływu lądowych farm wiatrowych na awifaunę (ptaki) jest ujednolicenie podejścia i poprawa jakości ocen oddziaływania oraz efektywności ich tworzenia.
• Trwają prace nad znalezieniem kompromisowego rozwiązania dotyczącego infrastruktury towarzyszącej i uwzględniania jej na etapie wniosku o decyzje środowiskowe.
• Bufory ochronne dotyczące ptaków występują też w innych krajach, a propozycja wytycznych nie jest unikalna. Ustalony w dokumencie 1% populacji jako kryterium znaczącego oddziaływania jest od lat przejmowane w orzecznictwie TSUE (Europejski Trybunał Sprawiedliwości).
• Mapy wrażliwości przyrody i mapy potencjału zostały nałożone na siebie przez GDOŚ w celu zidentyfikowania obszarów spełniających kryteria pod OPRO i wykazują na potencjał tego rozwiązania.
• RDOŚ monitorują obecnie długość postępowań dotyczących decyzji środowiskowych, więc za rok będzie dostęp do oficjalnych statystyk na ten temat.

Przedstawiciele organizacji społecznych oraz środowisk akademickich podkreślali potrzebę lepszego wyważenia celów przyspieszenia inwestycji OZE z ochroną środowiska i akceptacją społeczną. Zwracali również uwagę na ryzyka związane z jakością procesów decyzyjnych oraz rosnące napięcia lokalne.

Kluczowe wątki:

• Istnieje ryzyko związane z przenoszeniem obciążeń administracyjnych z inwestorów na instytucje publiczne (np. poprzez sztywne terminy czy milczącą zgodę): zbyt powierzchowna ocena środowiskowa lub automatyczny sprzeciw organów administracji w celu wydłużenia postępowania.
• Zasoby instytucjonalne (kadrowe i finansowe) są wciąż niewystarczające, szczególnie w kontekście wdrażania nowych narzędzi (np. one-stop-shop).
• Występują obawy dotyczące ograniczenia udziału społeczeństwa w procesach decyzyjnych (m.in. w kontekście OPRO) oraz trudności w skutecznym korzystaniu z prawa do zaskarżania decyzji.
• Pojawia się potrzeba uwzględnienia kwestii nierówności społecznych i ubóstwa energetycznego w projektowaniu mechanizmów partycypacji i dystrybucji korzyści z OZE.
• Istnieje ryzyko konfliktów lokalnych wynikających z mechanizmów finansowych (np. funduszu partycypacyjnego), jeśli nie będą postrzegane jako sprawiedliwe.
• Mechanizmy finansowe lub „kompensacyjne” powinny być definiowane ogólniej i pozostawiać część decyzji gminie.
• Lepsza komunikacja i budowanie zaufania do instytucji publicznych jest warunkiem skutecznej transformacji energetycznej.

Przedstawiciele sektora prywatnego wskazywali, że mimo pogłębionego dialogu z administracją publiczną na etapie projektowania zmian prawnych i wytycznych, obecne i projektowane regulacje nadal ograniczają tempo rozwoju projektów OZE. Jako główny powód wskazali złożoność procedur oraz rozbieżności interpretacyjne.

Kluczowe wątki:

• Skuteczność nowych narzędzi (np. OPRO) jest ograniczona w związku z silnym powiązaniem z planowaniem przestrzennym na poziomie gmin.
• Cele jakim służą mapy wrażliwości przyrody (wyznaczanie OPRO) powinny zostać doprecyzowane. Mapy nie powinny sprawiać wrażenia, że stanowią wykluczenie dla lokalizacji inwestycji w OZE. 
• Rozbieżne i zaostrzające się interpretacje przepisów przez RDOŚ (np. w zakresie sposobu wyznaczania odległości budynków względem granic nieruchomości na starych MPZP, a nie lokalizacji konkretnych turbin) prowadzą do zmiany podejścia w trakcie procedur i w konsekwencji blokowania lub opóźniania już rozwijanych projektów.
• Postępowania środowiskowe się wydłużają, a niejasności regulacyjne powodują przesuwanie decyzji inwestycyjnych (np. wniosków o przyłączenie do sieci) na późniejsze etapy.
• Pojawiają się wątpliwości co do skuteczności równoległych procedur planistycznych i środowiskowych w praktyce, szczególnie w gminach bez obowiązujących planów miejscowych. Obecna propozycja przepisów, która pojawiła się w projekcie UD332 brzmi, jakby dotyczyła tylko zmiany planów miejscowych, a nie ich sporządzania.
• Występuje potrzeba większej przewidywalności regulacyjnej, ujednolicenia interpretacji przepisów oraz wzmocnienia instytucji odpowiedzialnych za wydawanie decyzji.
• Transparentność w procesie przygotowania nowych wytycznych środowiskowych dotyczących oddziaływania elektrowni wiatrowych na awifaunę jest niewystarczająca. Branża nie zna ich aktualnego kształtu, a możliwe kierunkowe zmiany mają jedynie formę deklaracji.
• Istnieją obawy, że wytyczne nałożą kolejne ograniczenia i istotnie zaostrzą standardy postępowań, a także zwiększą złożoność i koszty projektów. Jeśli będą sformułowane i stosowane w sposób zbyt sztywny to dadzą administracji publicznej szeroki mandat do zakończenia licznych postępowań wynikiem negatywnym. Choć dokument nie będzie formalnie wiążący i nie będzie stanowił źródła prawa, to jego rygorystyczna interpretacja przez organy może sprawić, że wytyczne staną się „regułami”, kształtującymi krajobraz inwestycyjny – dlatego powinny być starannie konsultowane.
• Wytyczne przyjęte w pierwotnym kształcie mogłyby podważać cele rządu i założenia dyrektywy REDIII dotyczące rozwoju czystej energii i osiągania celów klimatycznych.
• Najważniejsze postulaty branży wiatrowej dotyczące wytycznych przygotowywanych przez GDOŚ obejmują:

1. Rezygnację z wprowadzania sztywnych i ogólnych wykluczeń obszarów spod lokalizowania elektrowni wiatrowych na rzecz indywidualnych ocen oddziaływania. Propozycja wprowadzenia powszechnych zakazów jest nieproporcjonalna, niezgodna z praktyką prawną oraz doprowadzi do znacznej utraty potencjału rozwoju.
2. Ograniczenie katalogu gatunków ptaków objętych wykluczeniem oraz dostosowanie wielkości buforów od gniazd z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań i oceny rzeczywistego ryzyka.
3. Zaniechanie wprowadzania definicji progu 1% populacji jako kryterium znaczącego oddziaływania na rzecz analizy rzeczywistego stanu populacji i wpływu na lokalną populację z uwzględnieniem trendów liczebności i biologii gatunku, zasięgu występowania i odporności.
4. Odejście od sztywnego zakazu wycinki drzew i krzewów przy drogach na rzecz rozwiązań opartych na obowiązującym prawie i indywidualnej ocenie skutków. Uzasadniona wycinka pojedynczych drzew może być korzystniejsza środowiskowo niż budowa drogi dojazdowej nowym śladem.
5. Zaniechanie wprowadzenia obowiązku precyzyjnego wskazywania tras kablowych i dróg tymczasowych na wczesnym etapie inwestycji.
6. Dopracowanie wskaźników śmiertelności oraz zagęszczeń i innych wartości progowych w oparciu o rzetelne źródła, wyniki monitoringów i lokalny kontekst, opublikowanie danych służących do wyliczenia wskaźników.
7. Zmiana sposobu liczenia zagęszczenia z powierzchni geometrycznej całego obszaru na rzecz uwzględnienia optymalnych dla danego gatunku siedlisk.
8. Określenie zakresu i interpretacji oddziaływań skumulowanych bardziej adekwatnie do oddziaływań konkretnych inwestycji i uwzględniając instalacje planowane, które realnie mogą powstać.
9. Oparcie czasu i zakresu monitoringu porealizacyjnego na zapisach decyzji środowiskowej i dopuszczenie ewentualnego przedłużenia tylko przy rzeczywistych przesłankach ekologicznych.
10. Zaniechanie ograniczania pracy istniejących farm w związku z jednostkowymi kolizjami – działania minimalizujące są uzasadnione, gdy negatywny wpływ utrzymuje się i ma charakter trwały, a nie incydentalny. Zamiast preferowania jednego konkretnego środka minimalizującego – dopuszczenie katalogu alternatywnych działań minimalizujących do wyboru przez inwestora.

• Przekazanie najnowszych wytycznych wraz z uzasadnieniem oraz przeprowadzenie pełnych, otwartych konsultacji jest konieczne. Branża domaga się rzetelnej oceny skutków wprowadzenia dokumentu, a także wstrzymania prac do czasu zakończenia konsultacji i wprowadzenia mechanizmu przejściowego, uznającego ważność dotychczasowych badań.
• Podstawą wytycznych powinna być ocena stanu populacji danego gatunku w danej lokalizacji, a nie arbitralne rozstrzygnięcia. W Polsce mimo wybudowania ponad 11 GW farm wiatrowych liczebność populacji większości ptaków drapieżnych rośnie.
• Brakuje koordynacji między różnymi instytucjami administracji publicznej – np. nowe ograniczenia, które wynikną z wytycznych ptasich uzupełnią inne strefy wyłączone na mocy decyzji innych Ministerstw, np. MON.

Wspólna perspektywa

Wypowiedzi wszystkich grup interesariuszy były spójne w kilku kluczowych obszarach. Przede wszystkim wskazywano na niedoinwestowanie i braki kadrowe w instytucjach publicznych jako jedną z głównych barier dla sprawnego permittingu. Zgodnie podkreślano również potrzebę większej spójności regulacyjnej, ujednolicenia interpretacji przepisów oraz wzmocnienia zdolności administracji do efektywnego wdrażania nowych rozwiązań wspierających rozwój OZE.

Główne tematy dyskusji

Blok tematyczny 1: Planowanie przestrzenne jako wąskie gardło

• Problem niewydolności gmin w zakresie przygotowywania planów ogólnych oraz konieczność ich wsparcia instytucjonalnego i finansowego.
• Potencjalna zmiana kolejności działań (np. najpierw wyznaczenie OPRO, a następnie MPZP). Jednak obecne ramy prawne znacząco ograniczają takie podejście.
• Zasadność objęcia równoległym procedowaniem planistyki i oceny środowiskowej także tworzonych MPZP, a nie jedynie zmian istniejących.

Blok tematyczny 2: Procedury środowiskowe i wytyczne:

• Branża OZE wskazywała, że projektowane wytyczne dotyczące oddziaływania elektrowni wiatrowych na awifaunę mogą w praktyce zwiększać bariery rozwoju lądowej energetyki wiatrowej i ryzyko regulacyjne, szczególnie jeśli będą formułowane i stosowane w sposób zbyt sztywny. Podnoszono m.in. kwestie nadmiernych wymogów, zbyt dużych buforów ochronnych oraz braku proporcjonalności. Zwracano uwagę na konieczność uwzględniania lokalnych uwarunkowań i wiedzy eksperckiej, zamiast sztywnych reguł na obszarze całego kraju.
• Administracja publiczna podkreślała, że celem tworzenia wytycznych środowiskowych jest ujednolicenie podejścia do ocen oddziaływania na środowisko oraz poprawa jakości dokumentacji, a nie tworzenie nowych barier dla inwestycji.
• Zgodnie wskazywano na potrzebę dalszego dialogu i dopracowania wytycznych tak, aby były one jednocześnie użyteczne, proporcjonalne i możliwe do zastosowania w praktyce.

Blok tematyczny 3: Spójność i interpretacja przepisów przez organy

• Podnoszono potrzebę ujednolicenia praktyk oraz większej przejrzystości w stosowaniu regulacji.
• Zwracano uwagę, że decyzje środowiskowe w praktyce często koncentrują się na interpretacji przepisów, co dodatkowo wydłuża i komplikuje procesy inwestycyjne.

Wnioski końcowe:

Dyskusja potwierdziła, że zmiany regulacyjne w obszarze permittingu OZE oraz prace nad usprawnieniem procedur mają co do zasady właściwy kierunek, natomiast odnotowano też, że ilość jednocześnie procedowanych projektów może stanowić wyzwanie dla inwestorów. Wdrażane i planowane rozwiązania stanowią odpowiedź na część barier zidentyfikowanych już wcześniej, m.in. w ramach okrągłego stołu z września 2025 r. wokół raportu „W gąszczu procedur”. Uczestnicy pozytywnie ocenili fakt, że od tego czasu podjęto konkretne działania legislacyjne i analityczne, w tym rozwój map potencjału OZE czy prace nad nowymi wytycznymi i rozwiązaniami proceduralnymi. Jednocześnie jest jasne, że same zmiany legislacyjne nie będą wystarczające bez równoległego wzmocnienia zdolności instytucjonalnych administracji oraz zapewnienia większej spójności i przewidywalności stosowania prawa. Równolegle konieczne jest takie projektowanie nowych instrumentów, aby realnie upraszczały procesy inwestycyjne, a nie powielały istniejące ograniczenia, zwłaszcza w obszarze planowania przestrzennego.

W krótkim terminie priorytetem powinno być wdrożenie już przygotowywanych narzędzi, w tym wyznaczenie pierwszych OPRO, doprecyzowanie i skonsultowanie wytycznych środowiskowych oraz realne wzmacnianie instytucji (RDOŚ, administracja samorządowa).

W dłuższej perspektywie niezbędne jest zbudowanie stabilnego, przewidywalnego i spójnego systemu permittingowego, który będzie wspierał rozwój inwestycji OZE przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiej jakości ochrony środowiska i wzmacnianiu akceptacji społecznej.

Realizacja tych celów wymaga kontynuacji pogłębionego dialogu między administracją, sektorem prywatnym i organizacjami społecznymi. Utrzymanie tempa reform i ich konsekwentne wdrażanie w najbliższych latach będzie kluczowe dla osiągnięcia celów transformacji energetycznej w Polsce.